Un enjeu de première importance
Entretien avec Hubert Vedrine
Le rôle de la France dans la préparation de la conférence de Marseille est essentiel. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères, a bien voulu nous accorder cet entretien pour donner son analyse de l’état actuel du partenariat euro-méditerranéen et situer l’importance des enjeux.
— En novembre 2000, le processus du partenariat euro-méditerranéen aura cinq ans. Les espoirs qu’il avait alors suscités ont fait place à la désillusion et aux critiques au point que les services de la Commission européenne ont adressé, en mai, aux ministres des Affaires étrangères un document significatif “Revitaliser le processus de Barcelone”. Alors que la France assure la Présidence de l’Union européenne et accueille Barcelone IV, quel bilan faites-vous? Qu’entendez-vous proposer concrètement pour favoriser cette “revitalisation” et faire en sorte que Barcelone IV devienne “Marseille I”?
Tout d’abord, je ne parlerai pas de désillusion. De critiques,
certes. Il y en a eu, il y en a encore et de part et d’autre, émanant des Etats
membres, des partenaires du sud ou encore, de la Commission. Mais il s’agit, dans la
majeure partie des cas, de critiques constructives qui ne visent pas à contester le
bien-fondé du partenariat, mais à trouver les moyens d’en améliorer
l’efficacité et d’en accélérer la mise en oeuvre.
Cela ne signifie pas que ces appels à une revitalisation du processus de Barcelone ne
doivent pas être pris au sérieux. Bien au contraire. Et vous avez raison d’observer
qu’au bout de 5 ans, l’on serait en droit d’attendre des résultats plus
tangibles. C’est la raison pour laquelle j’ai demandé, notamment lors de la
réunion informelle des ministres des Affaires étrangères qui s’est tenue à
Lisbonne en mai dernier, puis au nom de la Présidence, qu’un bilan sans fard de ces
5 années soit établi, de sorte à pouvoir ensuite relancer le processus sur de nouvelles
bases; la Conférence de Barcelone IV, à Marseille, sera l’occasion de procéder à
ce travail. Pour la France, vous le savez, c’est un enjeu de première importance.
Chacun des 27 partenaires est bien conscient de cette nécessité et le document de la
Commission auquel vous faites allusion formera la base de ce travail d’évaluation.
Quant au bilan que je fais de Barcelone, je dirais qu’il est en demi-teinte. Il y a
des réussites incontestables. Le simple fait que, durant 5 ans, les 27 partenaires ont
continué à se rencontrer régulièrement, y compris au niveau ministériel et aux heures
parfois les plus difficiles du processus de paix, suffirait à lui seul à prouver la
légitimité de Barcelone. Mais il y a aussi des insuffisances évidentes et de
véritables lacunes : je pense au volet politique bien sûr, sur lequel les choses
avancent lentement; je pense au programme MEDA, dont le fonctionnement laisse à désirer
et doit être revu, ainsi qu’au faible nombre d’accords d’association en
vigueur (trois seulement); je pense à la nécessité d’aider nos partenaires à
accélérer leurs réformes et à prendre le risque de l’ouverture et de la
transition vers l’objectif de zone de libre-échange euro-méditerranéenne fixé à
Barcelone; je pense enfin à la coopération sociale, humaine et à la coopération
décentralisée. Autant d’actions et de programmes à relancer.
Il me semble qu’il y a aussi quelques incompréhensions à lever. Il n’est pas
simple de faire cohabiter 27 partenaires du jour au lendemain, dans un contexte politique
parfois difficile (processus de paix) et dans un cadre aussi atypique que celui de
Barcelone. Il n’est pas aisé pour les pays du sud de s’accoutumer aux
mécanismes et aux méthodes de travail d’un ensemble comme l’Union européenne.
Du côté des Quinze, nous devons également être plus à l’écoute de nos
partenaires et nous efforcer d’éviter toute tentation
“d’unilatéralisme” et, surtout, cesser de considérer la Méditerranée à
travers le seul prisme des “dangers” réels ou supposés ! Au total, nous avons
beaucoup d’efforts à accomplir.
— Peu d’informations ont filtré sur la Charte euro-méditerranéenne pour la paix et la sécurité dont la rédaction a commencé en 1996 à l’initiative de la France. En quoi est-elle un enjeu majeur pour la rencontre de Marseille? Est-ce que son adoption impliquerait que l’on passe de la conférence diplomatique classique à une organisation intergouvernementale ayant ses organes propres?
Les discussions pour la préparation de la Charte euro-méditerranéenne
de paix et de stabilité sont entrées dans une phase active. Notre objectif est, comme
vous l'avez rappelé, de faire adopter ce projet - dont la France est à l'origine - à
Barcelone IV si le contexte politique s'y prête. Avec la relance et l'adaptation de la
coopération de MEDA dans le domaine économique dont nous venons de parler, ce sera
effectivement l'un des enjeux majeurs de Marseille, dans la mesure où cette nouvelle
impulsion forte que nous voulons donner au processus devra s'appuyer sur toutes ses
composantes, aussi bien politiques qu'économiques, qui sont complémentaires et
étroitement liées entre elles. Il est clair en effet qu'il ne pourra y avoir de
développement sans stabilité et qu'à l'inverse celle-ci ne saurait exister sans lui.
J'ajoute que l'adoption de cette Charte devrait être, pour les Quinze, l'occasion de
confirmer leur volonté de donner effectivement une dimension méditerranéenne à la
PESC, en se plaçant, comme il le faut désormais, dans la perspective de
l'après-processus de paix.
Pour ce qui concerne le contenu du projet, il s'agira d'un accord-cadre évolutif de
nature politique comportant un renforcement des engagements de stabilité qui avaient
été pris à Barcelone et un ensemble d'objectifs de sécurité et de mesures de
partenariat à réaliser progressivement, par étapes, suivant une démarche semblable à
celle déjà adoptée pour le volet économique du processus, avec la création de la zone
de libre échange. La responsabilité de sa mise en oeuvre relèvera des ministres des
Affaires étrangères, dont le dialogue politique à haut niveau sera intensifié. Pour
reprendre l'expression que vous avez utilisée, il y aura donc bien une coopération
intergouvernementale, mais sans qu'elle entraîne pour autant la création de nouvelles
institutions.
— Lors de Barcelone III, l’an dernier à Stuttgart, le ministre allemand des Affaires étrangères avait organisé une rencontre avec les participants aux Forums civils. Ces derniers avaient remis les recommandations qu’ils avaient adoptées et elles avaient été transmises à la Conférence ministérielle qui en avait fait été dans son communiqué final. Une rencontre du même genre est-elle prévue à Marseille?
Il est de tradition, depuis la première Conférence de Barcelone, de
convier les représentants de la société civile à se réunir dans le cadre d’un
“Forum civil”, en marge de la Conférence, et de faire part de leurs
recommandations. Le partenariat de Barcelone a mis en avant l’importance des liens
entre sociétés du nord et du sud de la Méditerranée - considérés comme le
complément indispensable de l’action des gouvernements. Les modalités d’une
telle rencontre ne sont pas encore arrêtées. Elles relèvent d’abord de la
décision des organisateurs du Forum civil eux mêmes. Sur le fond, cette articulation
entre les travaux des représentants de la société civile, c’est à dire des
syndicats, des ONG et des collectivités locales, et ceux des ministres me paraît
souhaitable. Il y a une complémentarité naturelle entre les débats de ces deux
enceintes. Ceci correspond pleinement à l’esprit et à la lettre de la déclaration
de Barcelone en 1995, et c’était le cas à Stuttgart en 1999.
La dimension humaine du partenariat est un aspect essentiel du partenariat
euro-méditerranéen. Il s’agit donc de renforcer le rôle et la participation active
des citoyens et de la société dans le processus de Barcelone. La réussite du
partenariat passe à l’évidence par les échanges humains, les contacts directs
entre les individus. C’est pourquoi la France insiste pour que les instruments, comme
le règlement MEDA, mis au service de la coopération financière euro-méditerranéenne
soient relancés et résolument utilisés à promouvoir des projets de coopération
régionale ou décentralisée qui stimulent ces échanges.
Ces initiatives sont un moyen complémentaire de faire progresser de façon concrète, le
respect des droits de l’Homme, la meilleure compréhension des cultures de part et
d’autre de la Méditerranée ou encore l’insertion accrue des femmes dans la vie
politique, sociale ou économique. Il me semble que sur ces bases il devrait être
possible de trouver de nombreux terrains d’entente entre les représentants de la
société civile et les gouvernements.
— Depuis Barcelone II à Malte, tous les Forums civils ne cessent de réclamer, en vain, la mise en place d’un cadre permanent de concertation avec l’Union européenne. La France pourrait-elle contribuer à répondre à leur demande alors qu’elle a innové en organisant une concertation entre le ministère des Affaires étrangères et le comité de pilotage des Forums civils qui se tiendront à Marseille?
Nous avons effectivement instauré, comme il était normal et souhaitable,
une concertation entre le ministère et les responsables de la préparation du Forum civil
de Marseille, étant entendu que ce sont eux - et eux seuls - qui ont pris toutes les
décisions. L'idée d'en créer une au niveau de l'Union Européenne mériterait sans
doute d'être examinée. La concertation souple que vous mentionnez entre le comité de
pilotage et le ministère des Affaires étrangères est effectivement inédite. Je crois
qu’elle a fait ses preuves et qu’elle correspond à un besoin de part et
d’autre. En sens inverse il est toujours précieux pour l’administration de
mieux connaître les attentes des ONG, des syndicats ou des collectivités locales à
propos du partenariat euro-mediterranéen.
Comme votre question le suggère, une concertation sur les questions méditerranéennes
entre les gouvernements de l’Union européenne, les représentants des Forums civils
et l’ensemble des acteurs non étatiques - je pense au monde de l’entreprise, au
mouvement associatif dans toute sa diversité ou encore aux confessions religieuses - ne
peut qu’être utile. Mais je ne suis pas certain qu’un cadre institutionnel
permanent soit le moyen le plus sûr de stimuler ce dialogue.
— Au plan économique, l’attribution des aides financières de l’Union européenne aux pays partenaires du sud et de l’est de la Méditerranéen a été gravement perturbée par la complexité des procédures, due notamment aux mécanismes d’élaboration et d’approbation des programmes qui associent la Commission et les Etats membres. Comment simplifier ces procédures? Certaines Etats membres ne sont-ils pas trop soucieux de prolonger leur influence à travers les fonds communautaires? La Commission devrait-elle déléguer davantage la gestion de certains programmes aux Etats membres?
Il est vrai que les procédures, souvent lourdes et complexes, du
programme MEDA, ont contribué à retarder l’octroi de l’aide de l’Union
aux partenaires méditerranéens. Cela étant, les responsabilités dans les retards sont
assez largement partagées; elles ne peuvent en tout état de cause être imputées à la
seule Commission. Chacun, y compris les bénéficiaires, a dû s’adapter à de
nouvelles procédures, à de nouveaux mécanismes: contrairement au système antérieur
des protocoles financiers bilatéraux, le programme MEDA repose sur une logique de
programmation pluriannuelle, avec des enveloppes indicatives par pays et un certain nombre
de conditions mises à leur emploi. Par ailleurs, ce programme permet à l’Union
d’intervenir sous des formes variées allant de l’ajustement structurel -
nécessitant des bénéficiaires des réformes structurelles inhérentes à
l’objectif de libre- échange - à des programmes de développement plus classiques
(par exemple, le soutien aux populations rurales, des projets d’irrigation, de
soutien institutionnel, d’assistance technique dans tous les domaines) en passant par
le soutien au développement du secteur privé.
N’oublions pas que MEDA est un programme “jeune”, dont la mise en place
effective ne date que de 1997. Or, l’ensemble des crédits programmés pour 1995/99
(3,4 milliards d’euros) ont été engagés à la fin de 1999. En revanche, le taux de
décaissement est nettement défavorable (26% des engagements) et les arriérés de
paiements s’accumulent. Il y a là un réel effort à produire pour mettre en oeuvre
des méthodes de gestion plus rationnelles et plus rapides des crédits.
Comment y parvenir? L’ensemble des 27 partenaires et la Commission conviennent de la
nécessité de simplifier les procédures du programme MEDA, de sorte que les
décaissements puissent être accélérés. C’est notamment l’un des enjeux du
nouveau règlement financier pour MEDA II, dont la France souhaite mener à bien
l’adoption sous sa Présidence. Il s’agit notamment, à travers ce nouvel
instrument, d’améliorer la programmation, la coordination sur le terrain entre les
Etats membres et la Commission, de renforcer le suivi des programmes mis en oeuvre tout en
permettant à la Commission d’accélérer ses procédures internes de gestion et, in
fine, d’engager et de débourser plus rapidement les crédits. Ce sont là les
objectifs visés par la réforme engagée par le Commissaire Patten, qui vise à
rationaliser et améliorer l’efficacité des programmes extérieurs de l’Union -
réforme à laquelle la France apporte son entier soutien.
— Certains pays du sud et de l’est de la Méditerranéen renâclent à ouvrir leur économie. Ne faudrait-il pas recentrer les interventions européennes, communautaires et bilatérales sur les pays qui s’engagent dans un programme de réformes et d’ouverture, rendre cet engagement plus contractuel et se limiter à une coopération administrative et technique pour les autres pays? Par ailleurs, le problème de la remise totale ou partielle de la dette sera-t-il posé, comme le souhaitent les PPM?
Il est vrai que certains pays redoutent cette ouverture de leur économie
et, surtout, ses effets sur le tissu économique et social de leur pays. Ces craintes
sont, bien sûr, légitimes. Cela étant, le partenariat euro-méditerranéen a
précisément été conçu de manière à limiter le plus possible ces risques, ou
plutôt, à instaurer un véritable “partage des risques” entre l’Union et
ses partenaires. Cette contractualisation des risques est l’un des aspects essentiels
du partenariat.
Ainsi l’instauration du libre-échange est-elle étalée sur 12 années - délai
maximum autorisé dans le cadre de l’OMC et, surtout, accompagnée d’une aide
financière de l’Union, à travers MEDA mais aussi à travers les prêts de la BEI.
De leur côté, les pays bénéficiaires doivent engager les réformes nécessaires pour
la mise à niveau de leur économie et mettre en oeuvre les accords d’association. Ce
caractère incitatif de MEDA auquel vous faites allusion existe d’ores et déjà à
travers le mécanisme des enveloppes indicatives permettant aux pays ayant accompli les
réformes nécessaires et ayant réellement assumé le “risque de
l’ouverture” de bénéficier de montants plus importants.
Pour l’avenir, nous pourrions réfléchir à la manière d’aider davantage les
pays qui s’engagent réellement dans le commerce et la coopération sud-sud,
notamment en concluant entre eux des accords de libre-échange; c’est le projet que
forment d’ores et déjà la Tunisie, le Maroc, l’Egypte et la Jordanie. Pour
autant, nous devons préserver l’équilibre et la globalité du processus, en
veillant à ne pas créer un “partenariat à plusieurs vitesses”.
Quant à la question de la dette, vous savez que la France, à titre bilatéral, a
procédé à des opérations de remise de dettes importantes, c'est le cas du Maroc
l’année dernière. Je sais combien cette question est importante pour nos
partenaires. Il s’agit néanmoins d’une compétence non communautaire et qui
relève des Etats membres. C’est la raison pour laquelle cette question, pour être
souvent évoquée, n’est pas traitée dans le cadre du partenariat.
— Au-delà de la Conférence de Marseille, comment la France envisage-t-elle son rôle au sein de l’Union européenne vis-à-vis de la Méditerranée? La politique méditerranéenne est-elle un moyen de contrebalancer le processus d’élargissement de l’Europe à l’est du continent qui déplacera le pôle de gravité de l’UE vers le centre de l’Europe? La France sera-t-elle le “champion” qui fait aujourd’hui défaut au partenariat euro-méditerranéen?
Il serait superflu de rappeler le rôle joué par la France, dès sa
Présidence de 1995, pour préparer la Conférence de Barcelone. Il suffit de se souvenir
du Conseil européen de Cannes (juin 1995), au cours duquel les Chefs d’Etat et de
Gouvernement avaient décidé de donner une place éminente à la Méditerranée et,
précisément, de rééquilibrer l’aide de l’Union à cette région par rapport
aux PECO - l’enveloppe de crédits pour la Méditerranée (4,7 Milliards
d’Euros) atteignant 70% de celle réservée aux PECO.
Aujourd’hui, nous souhaitons voir confirmée cette priorité méditerranéenne de
l’Union. En réalité, il ne s’agit plus seulement de rétablir un équilibre
avec l’Est de l’Europe, mais davantage de préparer le futur élargissement.
N’oublions pas que Barcelone, comme l’ensemble des relations extérieures de
l’Union, fait partie intégrante de l’acquis communautaire et qu’il
convient que les Etats candidats se préparent à voir dans les pays méditerranéens des
partenaires privilégiés. Il y a là un défi de taille pour l’Europe future dont le
centre de gravité, vous le soulignez, se déplacera vers l’Est du continent. Raison
de plus, peut-être, pour affirmer la dimension méditerranéenne de l’Union, qui se
veut un acteur global dans le monde et pour laquelle la Méditerranée reste et restera
une “mer qui unit”.
Quant à dire que la France veut être le “champion” de la
Méditerranée....certes, il est naturel que notre pays -mais aussi l’Italie,
l’Espagne, la Grèce- se sente investi d’une responsabilité particulière dans
ce partenariat et c’est d’ailleurs le cas. C’est très clairement
l’une des priorités de la France. Mais je crois que le partenariat n’aura
pleinement et réellement réussi que lorsqu’il n’aura plus besoin de
“champions” et que l’Union, dans son ensemble, percevra ce lien
euro-méditerranéen comme une évidence géographique et une nécessité politique,
économique et humaine.
—La France n’a pas perdu espoir de pouvoir organiser, aux dates prévues pour la Conférence ministérielle de Marseille, un Sommet euro-méditerranéen des Chefs d’Etat et de Gouvernement dans le cadre du processus de Barcelone, qui serait le premier du genre. Quelles conditions manquent aujourd’hui pour pouvoir l’organiser? Quelle serait la portée d’un tel Sommet et son ordre du jour?
Nous compléterons la réunion des ministres par un Sommet, si les circonstances le permettent. Pour qu'un Sommet puisse utilement se tenir à Marseille, il faudrait que l'état du processus de paix au Proche-Orient ne puisse être utilisé par certains participants comme un prétexte leur permettant de bloquer les travaux.
— Un Sommet de l’Union européenne sur les Balkans est prévu en octobre en Croatie. L’entrée des pays de la Méditerranée centrale -Albanie, certains pays de l’Ex-Yougoslavie- dans le processus de Barcelone est-elle à l’ordre du jour? L’ambition de stabiliser cette région, où de très violents conflits ont eu lieu ces dernières années, ne contribue-t-elle pas à détourner une partie de l’aide financière et de la mobilisation politique européennes du processus de Barcelone?
Il n’est pas envisagé d’étendre le partenariat aux pays des Balkans. Ces pays sont engagés avec l’Union dans un processus de rapprochement qui leur est propre, à travers la conclusion d’accords de stabilisation et d’association comportant, à terme, une perspective d’adhésion. Il est vrai qu’en raison des crises successives traversées par la région, l’Union a dû faire face à des engagements financiers plus importants. Cette aide n’a pas été octroyée au détriment des pays méditerranéens, mais il est clair que c’est un risque potentiel dont la France est consciente. C’est la raison pour laquelle elle refuse, à Bruxelles, que la Méditerranée devienne une “variable d’ajustement” de l’aide à d’autres régions. Le partenariat de Barcelone, en raison de ses ambitions, de sa globalité, de son importance, voire même de son antériorité, exige un maintien de l’effort européen. Pour ma part, je continuerai d’y veiller.
Propos recueillis par Paul Balta et Jean-Christophe Ploquin.