Du désamour au détachement ?
Robert Bistolfi
Les jugements au sujet des Corses frôlent parfois la xénophobie, voire le racisme. Sans aller jusqu'à ces excès, une grande partie de l'opinion publique métropolitaine s'est lassée de voir “l'île de Beauté” occuper depuis vingt-cinq ans la une de l'actualité sans que se dessinent des solutions à la fois équitables et stables aux problèmes de ses habitants et de leur relation avec le reste de la nation.
Au fil du temps, de multiples raisons ont alimenté la lassitude. Tout
d'abord le spectacle d'un Etat bafoué dans l'exercice de sa fonction centrale, celle
d'assurer la sécurité de tous les citoyens : qu'on pense aux plasticages d'édifices
publics, aux meurtres impunis, aux conférences de presse clandestines où, en manipulant
des médias complaisants (et parfois un ministre, comme à Tralonca), des militants
cagoulés diffusaient des messages incompréhensibles pour la plupart des
“continentaux” (et peut-être pour les Corses eux-mêmes). Les divisions des
nationalistes, les accointances de certains d'entre eux avec les milieux d'affaires et
avec le milieu tout court, les règlements de comptes aux frontières de la politique et
du banditisme, ont rendu de plus en plus illisible et de moins en moins légitime une
action qui, au sommet de leur audience, n'est jamais parvenue à assurer aux mouvements
“corsistes” l'adhésion de plus d'un îlien sur quatre.
Allant jusqu'aux excès évoqués, l'incompréhension à l'égard des Corses s'est accrue
lorsqu'il est apparu que les efforts réels faits dans un passé récent, d'une part pour
traduire au plan institutionnel la prise en compte des spécificités de l'île, d'autre
part pour renforcer à son profit la solidarité nationale, n'aboutissaient qu'à des
résultats décevants.
Malgré leur rigidité, nos principes républicains d'égalité s'étaient déjà
accommodés dans la réforme de 1982 (“Lois Defferre” sur la décentralisation)
de dispositions pour la Corse qui différaient de la norme continentale. L'Assemblée
régionale corse avait obtenu alors des pouvoirs beaucoup plus larges que ceux consentis
aux conseils régionaux ordinaires. Les jeux claniques et l'opposition des nationalistes
en bloquèrent le fonctionnement. En mai 1991, après assainissement des listes
électorales, un nouveau statut particulier est accordé à la Corse par l'Assemblée
nationale. Le ministre de l'Intérieur, Pierre Joxe, avait été l'artisan du nouveau
dispositif. La reconnaissance des Corses en tant que peuple devait couronner ce nouveau
statut. L'importance symbolique et politique de cette reconnaissance n'échappait à
personne, mais le Conseil constitutionnel condamna une innovation qui, il est vrai,
invitait à repenser le pacte républicain. Les esprits n'étaient pas encore prêts à en
affronter les enjeux.
Quoi qu'il en soit, la Collectivité territoriale de Corse (ctc) s'était vue doter d'un
exécutif aux pouvoirs étendus en matière d'économie (développement d'ensemble,
agriculture, transports, voirie) et de culture. Le refus de reconnaissance du peuple corse
amena les nationalistes à refuser l'ensemble du dispositif et, faiblement confortés par
les urnes, à s'engager plus durement dans une stratégie de déstabilisation. La
médiocrité - sauf brillantes exceptions - du personnel politique traditionnel fit le
reste.
D'importantes ressources financières et des postes avaient pourtant été transférés à
la ctc pour qu'elle organise au plus près des exigences du terrain, mais dans le respect
des lois de la République, sa propre politique. Les moyens n'étaient pas négligeables,
en particulier dans le domaine de la culture dont on connaît la place centrale dans la
sensibilité corse : en 1993, près de 80% des crédits déconcentrés du service
extérieur du ministère de la Culture avaient été transférés par la loi Joxe à la
ctc. Entre la date précitée et le récent bouleversement du dossier politique corse, la
brièveté de la période écoulée doit certes rendre prudente l'appréciation des
résultats déjà obtenus, mais il apparaît néanmoins que ceux-ci ne sont pas
négligeables : soutien plus marqué à la culture corse stricto sensu, échanges plus
dynamiques avec le reste du monde méditerranéen, attention plus grande accordée à la
sauvegarde du patrimoine bâti (religieux et rural)…
Malgré tout, comme dans la période qui avait suivi la loi de 1982, les divisions de la
droite insulaire, la faiblesse et les rivalités de la gauche, les surenchères
nationalistes n'ont pas permis aux institutions de parvenir à un fonctionnement de
croisière vraiment satisfaisant. Combien de fois l'incapacité des élus corses à se
poser en véritables interlocuteurs de l'Etat dans l'exercice des compétences
nouvellement octroyées n'a-t-elle pas obligé le préfet à se substituer à eux ?
Obtenir une meilleure efficacité de l'action publique : c'est à cette aune pourtant que,
continentale ou insulaire, l'opinion publique devrait d'abord juger du bien-fondé des
concessions faites à la spécificité corse. Le moins qu'on puisse dire - tous les
sondages l'ont montré - c’est que cette opinion publique n'a pas été convaincue
que les réformes consenties ont été en la matière payées de retour, c'est-à-dire
d'une transparence et d'une efficacité accrues des interventions publiques. Ceci d'autant
plus que pour nombre de “continentaux” réagissant en contribuables la Corse est
apparue de plus en plus comme un tonneau des Danaïdes pour les subventions consenties.
On se souvient du mot du général de Gaulle qui, pour écarter une
candidature du Royaume-Uni au Marché commun, avait résumé les spécificités
britanniques d'un : “L'Angleterre est une île”. La Corse est également une
île, et les handicaps de l'insularité ont déjà dans le passé été pris en compte,
non pas pour l'éloigner de l'Hexagone, mais pour lui réserver un traitement
préférentiel.
À finalités multiples (compenser les handicaps précités, réparer les abandons et les
retards du passé, réduire l'audience des nationalistes…), la solidarité a, de
fait, largement joué. Ceci avant d'apparaître comme une trop onéreuse compensation au
défaut d'imagination ou de courage des politiques de tout bord. Incapables de traiter au
niveau approprié, en profondeur, le malaise corse, ces derniers ont tour à tour irrigué
de subventions mal contrôlées les élus et conforté ainsi les abus et les pratiques
clientélistes. Le rapport de la Commission parlementaire présidée par Jean Glavany a
impitoyablement pointé du doigt de nombreux dysfonctionnements. Les subventions aux
vaches fantômes ont fourni matière à plaisanteries, mais celles-ci ont vite tourné
court car les aides publiques, qu'elles soient nationales ou européennes, ont pour
origine des prélèvements fiscaux qui ne demeurent légitimes que pour autant que leur
utilisation est rigoureusement fondée.
L'ampleur des efforts de l'Etat est indéniable : il dépense en faveur de l'île plus de
13 milliards de francs par an (et participe ce faisant à hauteur de 60% aux ressources
des ménages). Pour la prochaine période 2000-2006, le contrat de plan envisage de
transférer des ressources par habitant trois fois plus élevées que celles qu'il est
prévu de transférer en moyenne au plan national, et presque deux fois plus grandes que
celles prévues pour les Limousins, seconds plus forts bénéficiaires des transferts
internes.
A cela se sont ajoutées des aides non négligeables de l'Union européenne : de 1994 à
1999, au titre des cadres communautaires d'appui (cca) qui regroupent les subventions
allouées par le Fonds de développement régional (Feder) et par le Feoga, elles se sont
élevées à 999 euros par habitant. Ce chiffre est à rapprocher des 586 euros par
habitant de la Sardaigne ou encore des 557 euros seulement pour la Crète. En cours de
réaménagement, cette aide communautaire demeurera substantielle à l'avenir.
Les particularités proprement institutionnelles introduites par les
lois de 1982 et de 1991 ont déjà été soulignées, les efforts de solidarité
financière directe également. Mais d'autres particularités, essentiellement fiscales,
ont visé à compenser plus spécifiquement les coûts de l'insularité et à donner une
impulsion au développement économique de l'île. Avant le nouveau “plan
Jospin”, la dernière en date de ces mesures dérogatoires du droit commun avait
été la décision d'Alain Juppé de créer une zone franche assortie de divers autres
avantages et censée attirer dans l'île des investisseurs. L'initiative, qui a donné les
douteux résultats qu'on sait, avait aussi été fortement critiquée en raison des
facilités involontaires qu'elle ouvrait au recyclage des capitaux mafieux.
Un statut fiscal très favorable existait avant l'instauration de la zone franche. Il
concernait les entreprises comme les particuliers, et il demeure d'application. L'opinion
publique continentale avait été mieux informée de ces données lors des débats sur
l'abolition des “arrêtés Miot” qui, remontant à l'époque napoléonienne,
toléraient pour les successions des usages fiscaux attentatoires au principe de
l'égalité des citoyens face à l'impôt.
S'agissant de la fiscalité indirecte, “la situation actuelle se caractérise par des
taux particuliers de tva, une affectation de 3% des recettes de tipp aux départements, et
de 10% à la Collectivité territoriale de Corse (ctc), une affectation totale à celle-ci
des droits sur les alcools, une affectation de 25% des droits sur les tabacs aux deux
départements et les 75% restant à la ctc, leur taux étant réduit par rapport au
continent”. Le texte du gouvernement sur la Corse approuvé le 20 juillet dernier (Le
Monde des 6 et 7 août 2000) prévoit de maintenir ce dispositif avec quelques
aménagements internes qui n'en réduiraient en rien la portée, au contraire. Quant à la
fiscalité sur les successions, ce même texte renonce à la réintégration immédiate de
la Corse dans le droit commun, se bornant à fixer de longues périodes transitoires et à
prévoir, dans quinze ans, une concertation entre la ctc et l'Etat pour fixer le régime
fiscal définitif.
La mention de ces particularités n'épuise pas, bien évidemment, tous les concours qu'il
est prévu de maintenir ou d'accroître pour répondre aux particularités de l'économie
(et de la culture) de l'île. Mentionnons ainsi un dispositif d'incitation à
l'investissement dont le coût - sous la forme d'exonérations fiscales - devrait demeurer
dans une enveloppe constante, et qui est destiné à succéder à la zone franche à
partir de janvier 2002. Mentionnons également la programmation prévue sur quinze ans
d'investissements publics destinés à combler le retard des équipements (un dispositif
législatif doit être proposé à cette fin au vote du Parlement).
Ces rappels des actions conduites ou projetées (dont le récent projet de loi de novembre
2000 - “Loi Vaillant” - confirme l'économie générale) montrent bien que la
mesure des handicaps tenant à l'insularité a été prise et que si la République a pu,
dans le passé, accepter un sous-développement qui lui fournissait à bon compte
douaniers, policiers et fonctionnaires coloniaux, elle s'est efforcée depuis de compenser
ses défaillances initiales par des interventions visant à réduire les disparités avec
le continent.
Malgré la prise en compte des spécificités insulaires sur les plans
économique et financier, un cadre institutionnel et administratif encore trop proche du
droit commun constituerait-il par ailleurs un obstacle réel aux efforts visant à
assurer, de Calais à Bonifacio, une meilleure distribution du bien-être et une plus
grande cohésion de l'espace national ? Le fait d'être une île justifierait-il, en soi,
que l'on aille encore plus loin ? On souligne souvent, dans ce sens, que toutes les
grandes îles de la Méditerranée, à l'exception de la Crète, ont un statut d'autonomie
qui leur reconnaît des compétences très étendues : c'est le cas des Baléares ; c'est
également le cas de la Sicile et de la Sardaigne. L'argument mérite cependant d'être
regardé de plus près.
Le cas de la Sardaigne est particulièrement intéressant en raison de la proximité
géographique et culturelle des deux îles, et de la comparaison souvent faite entre leurs
situations institutionnelles. La Sardaigne qui, il est vrai, est sept fois plus peuplée
que la Corse, s'est vu reconnaître par Rome (Loi constitutionnelle du 26 février 1948,
modifiée en 1953) des pouvoirs spécifiques en matière de “police locale, urbaine
et rurale ; agriculture et forêts, travaux publics ; construction et urbanisme,
transports urbains et interurbains ; expropriation pour cause d'utilité publique, prise
en charge des travaux publics…”. Elle dispose aussi d'une fiscalité spécifique
(qui s'exerce dans un cadre prédéfini) et de la capacité d'émettre des emprunts, le
tout lui assurant des finances propres qu'elle gère sous le contrôle de la Cour des
comptes de Rome.
De cette situation sarde et plus généralement des autonomies reconnues à d'autres îles
méditerranéennes, il ne faudrait cependant pas déduire que l'insularité appelle
mécaniquement des institutions spécifiques et des pouvoirs exorbitants du droit commun
des régions. Dans les deux cas évoqués, l'italien et l'espagnol, c'est une conception
de l'organisation politique et administrative de la nation différente de celle construite
par notre tradition qui a conduit le constituant à reconnaître des pouvoirs autonomes
étendus aux régions. Et, parmi elles, à certaines îles. Ce faisant, les facteurs
proprement insulaires ont sans aucun doute été pris en compte, mais ils n'ont pas été
déterminants(1).
Si une politique digne de ce nom ne se fonde pas sur des sondages, les
enquêtes d'opinion sur un sujet donné peuvent néanmoins informer superficiellement sur
l'évolution des réactions collectives. Ce qu'elles paraissent révéler au sujet de la
Corse et des Corses, c'est le sentiment - fondé ou non - que toutes les voies explorées
pour répondre à leurs attentes n'ont pas été payées de retour. La compensation des
handicaps de l'insularité, une solidarité financière croissante visant à réduire
l'écart de développement, un traitement institutionnel dérogatoire depuis une vingtaine
d'années déjà du droit commun des régions… : à ces efforts de la nation pour
prendre en compte les besoins et les spécificités de la Corse, n'ont paru répondre dans
l'île que le silence d'un système politique usé, incapable de se réformer pour saisir
les opportunités offertes, ainsi que des surenchères indépendantistes qui ont
progressivement réduit l'espace politique du mouvement proprement autonomiste. Sur le
continent, nulle réponse audible venant de l'île, sinon l'écho des plasticages et des
règlements de compte, nulle réponse visible, sinon la lueur tragi-comique d'une paillote
incendiée autour de laquelle s'agitent des ombres confuses. La conclusion exaspérée
d'un Raymond Barre se déclarant prêt à envisager une séparation de corps et de biens -
c'est-à-dire “sans pension alimentaire” - a semblé rejoindre, alors, le
sentiment de beaucoup.
Les incompréhensions croisées ne pouvaient que croître. D'autant plus que dans l'île,
sur fond de ressassement des réelles injustices historiques(2), une
jeunesse corse sans avenir a trouvé des tuteurs plus habiles à flatter les aspirations
identitaires, à cultiver le romantisme de l'indépendance, à développer les illusions
de “l'Europe des Régions” qu'à pratiquer une pédagogie politique conséquente
en vue d'une redéfinition concertée des liens entre la Corse et la France, le peuple
corse et la Nation.
On en était là - avec un appareil d'État qui semblait être dans l'impasse après avoir
essayé les voies de sortie les plus contradictoires, avec en Corse un fond permanent de
violences toujours aussi illégitimes -, lorsque Lionel Jospin a ouvert ce qu'il est
convenu d'appeler “le processus de Matignon”. Nul ne s'y est trompé : le
changement de donne est total. Dans un futur proche et dans une deuxième étape prévue
en 2004, des changements institutionnels profonds (où la prise en compte de la dimension
insulaire n'intervient en fait qu'à la marge) sont ouverts. Ils touchent à
l'organisation territoriale (avec la suppression des deux départements corses), au
transfert à la ctc de blocs de compétences, de pouvoirs réglementaires et d'une
capacité législative sans commune mesure avec ce qui avait été consenti jusqu'ici, à
la reconnaissance et à l'enseignement de la langue. En corollaire, la solidarité
nationale est confirmée avec des engagements financiers accrus en longue période.
Important pour la Corse, le “processus de Matignon” l'est tout autant pour
l'ensemble du pays. Les novations qu'il introduit dans la relation Centre - Périphéries
sont en effet essentielles. Même si Lionel Jospin s'en défend et prétend limiter à la
seule collectivité insulaire et au seul traitement de ses problèmes ce dispositif,
chacun perçoit bien que la Corse ne peut pas être le seul terrain d'application des
réformes institutionnelles fondamentales qu'il a entreprises.
Pour l'instant, il importe d'abord que le processus engagé développe ses effets en
Corse. Les espoirs qui s'y attachent du côté du gouvernement comme les butoirs mis à
son jeu en avaient été ainsi rappelés par le Premier ministre (Le Monde, 28 septembre
2000) : “La démarche proposée est fondée sur un refus absolu de la violence, sur
un dialogue mené dans la clarté avec des élus reconnus. Elle ne comporte aucun risque
pour la République pas plus qu'elle n'instaure l'enseignement obligatoire du corse ni ne
transfère à l'île le pouvoir législatif”.
Des attentes différentes ou opposées sont placées au terme de la délicate mécanique
mise en marche. Mais, quelles que soient les arrière-pensées des uns et des autres, on
ne peut qu'être d'accord avec Edmond Simeoni, homme de conviction et de dialogue, qui -
dans un débat au Sénat - avait supplié : “Mai ch'lella fussi chi Matignon
fiaschi”, c'est-à-dire : “Plaise au ciel que Matignon n'échoue pas”.
Notes :
1. Pour des raisons historiques et culturelles, la constitution italienne a prévu un
statut spécial pour cinq des vingt régions du pays : la Sardaigne et la Sicile sont
certes concernées, mais aussi le Val d'Aoste, le Trentin-Haut-Adige et le Frioul -
Vénétie julienne, qui n'ont rien d'insulaire… L'observation vaut également pour
l'Espagne où, en réaction à la centralisation autoritaire du franquisme, la
Constitution a institué en modèle de base le “système des autonomies” : c'est
dans ce cadre que, avec des références institutionnelles très anciennement ancrées
dans l'histoire, et comme d'autres régions à forte personnalité culturelle, les
Baléares ont été dotées d'institutions propres.
2. Le déni français des Lumières de la Corse de Paoli, les conditions du rattachement
à la France, l'ancienne et durable politique douanière d'appauvrissement de l'île, la
dévalorisation d'une langue corse maintenue dans un émiettement patoisant…