Organisation
territoriale de la France :
une recomposition inachevée
Dominique Rousseau
La constitution est, depuis quelques temps, beaucoup sollicitée. Pour lui faire dire que le principe de souveraineté nationale s'oppose à la construction d'un espace européen de décision politique, que le principe de nationalité s'oppose à l'octroi du droit de vote aux étrangers, que le principe d'égalité s'oppose à toutes dispositions favorisant l'accès des femmes aux responsabilités politiques, que le principe du français langue de la République s'oppose à la reconnaissance des langues régionales, et, aujourd'hui, que le principe d'unité du peuple français s'oppose à la mise en œuvre des propositions Jospin pour la Corse. Les constitutionnalistes doivent sourire en entendant ceux-là même qui reprochent au droit et aux juges de prendre la place ou de limiter la liberté de décision des politiques attendre ainsi de ce droit et de ces juges qu'ils arrêtent l'expression d'une volonté politique majoritaire. Mais sourire gentiment. Car cette contradiction de position renvoie, finalement, aux attentes contradictoires de chacun à l'égard du droit : il ne doit pas être à la disposition du politique s'il veut s'affirmer comme le cadre de légitimation du pouvoir politique, et, en même temps, il est l'instrument par lequel le politique traduit son programme en actes. Cette tension entre indisponibilité et instrumentalité du droit est, sur le plan théorique, au cœur des questions soulevées par la réforme du statut de la Corse.
Ainsi, quand Jean-Pierre Chevènement déclare que le peuple français se
définit comme l'ensemble des citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion,
que tous les citoyens sont placés en position d'égalité devant la loi, que le parlement
dispose du monopole du pouvoir législatif ou que la France est une République
indivisible, il ne prononce aucune monstruosité. Il rappelle les principes effectivement
constructeurs de l'identité française depuis 1789 et affirme leur indisponibilité,
c'est-à-dire l'impossibilité politique de s'en défaire. Evidemment, en ne voulant voir
dans le droit qu'une seule de ses dimensions, l'ancien ministre de l'Intérieur s'expose
nécessairement à des contradictions, y compris au regard de sa propre philosophie
républicaine. En effet, s'il considère vraiment que "la République se définit par
le règne de la loi votée par le Parlement"(1), non seulement il
défend ici la dimension instrumentale du droit mais encore il met la loi au-dessus de la
constitution et la libère en conséquence de l'obligation de respecter les principes
qu'elle énonce ; sa position en faveur de leur indisponibilité impliquait, au minimum,
qu'il affirme le règne de la constitution et la soumission de la loi ; mais il ne pouvait
le faire sans contrevenir alors à la tradition républicaine fondée sur le…règne
de la loi. Complexe ! D'autre part, l'invocation de l'indisponibilité des principes
d'unité, d'égalité et de souveraineté conduit à les poser, quelque part au-dessus des
hommes, dans un droit naturel ou/et sacré qui n'est pas davantage dans la tradition
plutôt positiviste des républicains. Enfin, et peut-être surtout, l'indisponibilité
revendiquée est directement contraire au principe énoncé dans la constitution fétiche
des républicains, celle de 1793, selon lequel "un peuple a toujours le droit de
revoir, de réformer et de changer sa constitution ; une génération ne peut assujettir
à ses lois les générations futures".
Là est, sans doute, la principale faiblesse, politique et juridique, du raisonnement, par
ailleurs parfaitement cohérent, de Jean-Pierre Chevènement : une société est un
ensemble en perpétuel mouvement qui ne peut se laisser immobiliser sur des principes
conçus en et pour d'autres temps. Ceux invoqués par le député de Belfort ont été -
pour reprendre la formule du préambule de 1946 - particulièrement nécessaires pour
rompre avec la société d'inégalités de l'Ancien Régime, légitimer la nouvelle
légalité et construire un système représentatif démocratique. Mais, le sont-ils
encore aujourd'hui ? Il est un fait, difficilement contestable, que les sociétés, et pas
seulement la société française, s'interrogent sur les principes jusque-là admis de
leur organisation territoriale, de la nature du lien civique ou de l'espace pertinent d'un
pouvoir politique démocratique : la Belgique est devenue en 1993 un Etat fédéral, le
Royaume-Uni un Etat quasi-fédéral depuis la dévolution des compétences à l'Ecosse, au
Pays de Galles et en Irlande du Nord, et l'Italie, déjà Etat régional, manifeste un vif
intérêt pour le modèle fédéral. Pourquoi la France ne participerait-elle pas à ce
mouvement général de réflexion ? Sa constitution, qui la définit comme une République
indivisible, le lui interdit, tranchent les idéologues ! Réponse rapide, trop rapide car
une constitution n'est jamais un événement mais toujours un processus, un projet
inachevé sur lequel une société "travaille" pour redéfinir sans cesse son
identité ; et le Conseil constitutionnel, prenant en charge ce travail opéré par le
législateur, a su ouvrir la constitution à un Etat décentralisé. Il reste que, pour
aller plus loin, pour aller vers un Etat fédéral, un autre acteur doit intervenir : le
constituant.
L'ouverture du processus : l'action du Conseil constitutionnel
La question territoriale est prise entre deux principes constitutionnels,
celui de l'indivisibilité de la République (article 1) et celui de la libre
administration locale (article 72). En charge de l'un et de l'autre, le Conseil
constitutionnel a, dès 1982(2), refusé la lecture ultra-jacobine de la
constitution de 1958 qu'avec autorité pourtant un de ses pères, Michel Debré, lui
demandait de suivre ; attentif aux évolutions de la société, des mentalités, des
comportements, il n'a pas voulu figer dans le droit une conception rigide de l'Etat
unitaire ; il a préféré accompagner ces évolutions en s'appuyant pleinement sur le
principe de libre administration locale pour limiter le premier principe et admettre une
organisation territoriale de la République souple et diverse.
Le pas décisif a sans doute été accompli en 1982 quand le Conseil a du apprécier la
constitutionnalité du transfert du contrôle des actes des collectivités locales au juge
administratif. Alors, en effet, que l'article 72 de la constitution en confiait
expressément la charge au préfet, le Conseil a jugé que le remplacement du contrôle
administratif par le contrôle juridictionnel n'était pas contraire à la constitution.
La voie était ouverte, elle allait être poursuivie. Le Conseil a, par exemple, refusé
de faire de l'identité des collectivités locales une exigence constitutionnelle. Dès
1982, non seulement il accepte que le législateur puisse créer une collectivité non
prévue par la constitution - la région - mais encore il admet que l'une d'elles, la
région corse, puisse être dotée d'un statut particulier dérogatoire au droit commun.
Refusant de confondre unité territoriale et politique de la France et uniformité de ses
structures décentralisées, le Conseil autorise le législateur à introduire au sein
d'une même catégorie de collectivité des différences d'organisation et de compétences
pour tenir compte des spécificités de telle ou telle partie du territoire. Quelques mois
plus tard(3), il refuse encore de considérer que toutes les communes de
France doivent être soumises à un même statut et, repoussant l'argument de l'unité
communale invoqué par les requérants, il admet que pour Paris, Lyon et Marseille le
législateur puisse déroger au droit commun de l'organisation communale. Et si, le 9 mai
1991(4), le Conseil censure l'expression "peuple corse, composante
du peuple français", il n'en tire aucune conséquence pratique puisqu'il accepte que
la Corse soit érigée en collectivité territoriale seule de son espèce et soit dotée
d'un statut spécifique qui emprunte nombre de ses traits au régime parlementaire.
Poursuivant son travail d'ouverture, le Conseil a même jugé, dans sa décision du 30
décembre 1975(5), que le principe d'indivisibilité ne s'opposait pas à
la possibilité pour un territoire d'outre-mer de faire sécession et, sous la conduite
des autorités de la République, de se constituer en Etat indépendant.
A côté de cette diversité institutionnelle, le Conseil accepte aussi une diversité du
traitement juridique et fiscal du territoire. Ainsi, contrairement aux requérants qui
dénonçaient une "balkanisation de la France", il juge, dans sa décision du 26
janvier 1995(6), que les règles d'aménagement et d'urbanisme puissent
varier pour tenir compte des particularités géographiques, que la politique de la ville
puisse s'adapter à chaque cas particulier et que des avantages administratifs et fiscaux
puissent être accordés aux zones prioritaires de développement sans que soit méconnu
le principe d'égalité.
De cette jurisprudence, il ne faudrait cependant pas conclure qu'il suffit de laisser
faire le Conseil pour que, tranquillement et presque sans s'en apercevoir, la France passe
d'un Etat unitaire décentralisé à un Etat fédéral. Il a ouvert autant qu'il a pu la
logique du principe de libre administration locale, considérant, par exemple, qu'il
permettait aux collectivités territoriales de signer des conventions de coopération
transfrontalière, de bénéficier de la liberté contractuelle et même, pour la Corse,
de prévoir un enseignement de la langue corse dès lors qu'il n'était pas obligatoire ;
mais son travail interprétatif a certainement trouvé aujourd'hui ses limites et il
convient, pour aller plus loin, que le constituant prenne le relais.
La continuation du processus : l'action du constituant
Quelles que soient les prouesses de l'herméneutique, la constitution de
1958 ne contient pas les mots qui pourraient valider une réforme radicale de
l'organisation territoriale de la France par la loi. Et, en conséquence, le Conseil s'est
opposé ou s'opposerait à toute initiative parlementaire d'inspiration fédérale. Ainsi,
il refuserait aux collectivités territoriales le pouvoir de s'auto-constituer ; à
l'exception des tom pour lesquels l'article 74 de la constitution prévoit expressément
que l'assemblée territoriale doit être consultée avant que le Parlement ne décide de
leur organisation, le pouvoir de créer et de déterminer le statut des autres
collectivités appartient en effet au Parlement seul. Dans sa décision du 4 mai 2000, le
Conseil a sans doute admis la constitutionnalité de la consultation de la population de
Mayotte sur l'évolution de son statut interne ; mais, outre que cette consultation ne lie
pas le législateur, il semble que seul les collectivités d'outre-mer soient concernées
par cette nouvelle ouverture constitutionnelle. De même, le Conseil ne pourrait admettre
la dévolution aux collectivités d'un pouvoir législatif autonome ; il a seulement
admis, ce qui est déjà audacieux pour les partisans d'une lecture
"intégriste" de la constitution, que l'assemblée de Corse ait un pouvoir de
proposition législative et réglementaire dans les domaines de sa compétence à
condition que le Premier ministre n'ait pas l'obligation "de se justifier sur la
suite à donner à une proposition"(7). Enfin, le Conseil a jugé,
à plusieurs reprises(8), que, conformément à l'article 34 qui donne au
Parlement le pouvoir général de déterminer les ressources des collectivités
territoriales, ces dernières ne disposaient pas d'un pouvoir fiscal.
En marge de ce schéma constitutionnel, se met pourtant en place une nouvelle carte
territoriale faite de quatre "espaces" principaux : les pays, cadres
géographiques homogènes formés de bassin de vie présentant des solidarités en
matière d'emploi et d'équipements publics et privés, les réseaux de villes moyennes,
les métropoles d'envergures internationales et les espaces inter-régionaux
d'aménagement. Aucun de ces quatre espaces ne reçoit la qualité de collectivité
territoriale et ni les communes, ni les départements, ni les régions ne sont supprimés
; mais, à terme, la logique n'est-elle pas de subvertir communes, départements et
régions, les pays prenant la place des premières, les réseaux de villes moyennes des
seconds et les espaces inter-régionaux des troisièmes ? Ces nouveaux espaces ne sont-ils
pas déjà les cadres privilégiés de l'action d'aménagement et de développement
économique, social et culturel de l'Etat, des entreprises publiques et privées et des
services publics ?
Dès lors, le risque est grand de voir s'instaurer ou s'accentuer brutalement un système
d'administration locale à deux vitesses : l'un, constitutionnel, fait des collectivités
"classiques", reposant sur le suffrage universel direct mais vide ou vidé
progressivement d'attributions effectives et de pouvoir de décision, l'autre,
administratif, fait d'espaces locaux non identifiés, sans lien direct avec les citoyens,
mais disposant des instruments juridiques et financiers propres à faire la décision dans
tous les domaines de la vie locale (transport, urbanisme, logement, environnement...).
Le temps est donc venu de poser à son plus haut niveau, c'est-à-dire, au niveau
constituant, la question de la figure territoriale de la République et de chercher à
élaborer de nouveaux principes répondant mieux aux nécessités démocratiques. Comment
? Si la constitution peut être modifiée, il reste en effet, pour ne pas succomber à la
seule compréhension instrumentale du droit, que les changements juridiques proposés
doivent être justifiés rationnellement, doivent "démontrer" leur pertinence
pour "gagner" leur légitimité. La rationalité ici convoquée n'est pas celle
de la tradition ni celle de la science ; elle est celle de la discussion argumentée comme
procédure de validation des changements juridiques. En d'autres termes, la disponibilité
des principes juridiques s'évalue à l'épreuve d'une délibération juridiquement
institutionnalisée. Sous ce rapport, les innovations juridiques contenues dans le plan
Jospin sont le produit d'une procédure qui garantit leur validité : elles ont été
construites publiquement et dans des lieux institutionnels (Matignon, l'Assemblée de
Corse) ; elles se sont formées progressivement au terme d'une discussion où tous les
arguments - politiques, moraux, économiques, sociaux, culturels… - ont pu être
entendus ; elles se sont formalisées en prenant en compte les souhaits et les réticences
de tous les participants (l'enseignement de la langue corse pourra être suivi par tous
les élèves sauf volonté contraire des parents) et en contraignant ces différents
arguments à s'inscrire dans la dynamique du système juridique (distinction entre les
réformes possibles dès maintenant et celles nécessitant une révision préalable de la
constitution) ; elles intègrent enfin leur propre mise en discussion en prévoyant
expressément un "bilan" de leur application en 2004 avant, la cas échéant,
qu'elles soient pérennisées.
Même la fameuse proposition d'accorder à l'Assemblée de Corse un pouvoir d'adaptation
des dispositions législatives respecte ces contraintes : ce pouvoir sera donné par le
Parlement national à l'Assemblée de Corse et non auto-institué par cette dernière ; il
s'exercera par le vote de délibérations territoriales apportant des aménagements aux
lois nationales ; ces modifications ne deviendront juridiquement effectives que si le
Parlement national les confirme par un vote. Autrement dit, le Parlement reste, d'un bout
à l'autre, maître du processus et l'innovation satisfait ainsi la revendication
politique des élus corses tout en rassurant les partisans du "règne de la loi
votée par le Parlement". Le Conseil constitutionnel, dont certains attendent avec
gourmandise la censure de ces innovations juridiques, a lui-même admis, dans sa décision
du 28 juillet 1993, la constitutionnalité de telles expériences dérogatoires pour les
universités, et, plus largement, il n'a jamais interprété, depuis 1982, le principe
d'unité comme imposant une uniformité du statut et des pouvoirs des différentes
collectivités territoriales. Le rôle des juges, et en particulier des juges
constitutionnels, est peut-être d'ailleurs trop souvent oublié dans les appréciations
portées sur les modifications juridiques proposées pour la Corse. Quelle que soit, en
effet, la nature des pouvoirs réglementaires et législatifs conférés à l'Assemblée
de Corse, les délibérations de cette dernière devront continuer à respecter la charte
des droits fondamentaux que le Conseil a construit depuis 1971. Et pour ceux qui, arguant
des expériences passées de la Corse, craignent pour elle, il n'est que de proposer de
donner, enfin, à toute personne la possibilité de porter devant le Conseil
constitutionnel toute décision qu'elle estime contraire à tel ou tel de ses droits
fondamentaux.
En l'état, le projet Jospin n'appelle donc pas de révision constitutionnelle. Mais sa
force et son intérêt juridiques est de proposer, à l'intérieur de la configuration
politique dessinée par le Conseil, une mise en expérience de nouveaux principes qui
pourrait conduire, le cas échéant, à une révision de la constitution. "Le cas
échéant", car la question de savoir si la France doit ou peut devenir un Etat
fédéral n'est évidemment pas tranchée par les propositions Jospin qui construisent
seulement un espace et une procédure permettant aux citoyens d'éprouver la validité de
principes nouveaux par rapport aux anciens et de mettre ainsi du temps, celui nécessaire
à la formation d'une volonté, pour le passage, s'ils en décident ainsi, d'une société
à une autre.
Dominique Rousseau est professeur à l'Université de Montpellier 1 et membre de l'Institut Universitaire de France.
Notes :
1. Le Monde, 19 juillet 2000.
2. cc 82-138 dc, 25 février 1982, r. p. 41.
3. cc 82-149 dc, 28 déc. 1982, r. p. 76.
4. cc 91-290 dc, 9 mai 1991, r. p. 50.
5. cc 75-59 dc, 30 déc. 1975, r. p. 26.
6. cc 94-358 dc, 26 janvier 1995, r. p. 183.
7. cc 91-290 dc, 9 mai 1991, r. p. 50.
8. Voir, par exemple, cc 90-274 dc, 29 mai 1990, r. p. 61.