La Méditerranée oubliée
Jean-François Drevet
Depuis le début des années 1980, la construction
européenne, longtemps limitée à la France et à l’Italie, s’étend progressivement
sur l’ensemble de la rive nord du bassin: après la Grèce (1981), l’Espagne et le
Portugal (1986), l’UE comptera en 2004 trois nouveaux membres méditerranéens
(Chypre, Malte et la Slovénie), en attendant de traiter des deux candidatures de
la Turquie (1987) et de la Croatie (2003). Avec les autres pays des Balkans
occidentaux, souvent qualifiés de candidats potentiels, on voit clairement la
vocation de l’Union à rassembler au moins la moitié du monde méditerranéen.
Il n’en va pas de même pour l’autre partie, bien qu’elle bénéficie, à
l’exception de la Libye(1), d’un régime d’association
remontant aux années 1970. Malgré les efforts déployés depuis les adhésions
ibériques, le développement du processus de Barcelone et la signature d’accords
rénovés, les progrès ne peuvent se comparer à ceux qui ont été réalisés dans le
cadre du processus d’adhésion.
Il en résulte très logiquement un sentiment de dissymétrie, sinon de
déception qui s’ajoute aux contrastes socio-économiques croissants, qui font
apparaître les rives sud et est de la Méditerranée comme une arrière-cour(2)
à problèmes, pas très bien considérée par ses voisins européens.
Dans le contexte d’une approche à long terme, il est nécessaire de s’interroger
sur l’avenir des relations entre l’ue et les psem(3), groupe de
pays non européens le plus proche de l’ue, au moins par la géographie.
La première question concerne l’avenir de l’association : jusqu’où peut aller le
processus d’intégration des psem dans l’espace économique communautaire ?
Comment faire évoluer les accords d’association qui remontent aux années 1970 ?
La seconde est liée aux perspectives d’adhésion : le processus d’extension de
l’espace communautaire en Méditerranée est-il destiné à s’étendre un jour à la
rive sud du bassin ?
En principe, les perspectives définies pour la région
méditerranéenne en 1995 se placent dans le cadre d’un espace euro-méditerranéen
unifié, fondé sur une zone de libre-échange. Un calendrier a été établi et des
mécanismes existent : les accords bilatéraux d'association, le programme meda et
le processus de Barcelone.
D’après un bilan fait par la Commission en juillet 2000, les résultats sont
maigres. Au-delà d’une gestion plus que prudente des accords avec chacun de ces
pays, on n’observe pas l’émergence d’un grand projet commun aux deux rives de la
Méditerranée, pas plus en théorie qu’en pratique. «Malgré quelques résultats,
la politique euro-méditerranéenne est globalement un échec»(4).
Des accords d’association avec une dizaine de pays(5) ont été
conclus dans les années 1970, pour communautariser des préférences bilatérales
héritées de l’époque coloniale. A l’époque, les psem bénéficiaient d’un accès
privilégié à leurs métropoles respectives, en particulier pour leurs
exportations agricoles. Pour l’essentiel, les accords ont maintenu les avantages
acquis et ont ouvert le marché communautaire aux exportations de produits
industriels des psem, sans obligation de réciprocité, suivant le modèle établi
avec les autres pays en développement. Seul Israël, considéré comme un pays
développé, a reçu un traitement particulier, qui a évolué vers un système
avantageux de libre-échange de l’État juif avec l’ue et avec les États-Unis. Les
accords ont été complétés par des aides financières, d’abord gérées dans le
cadre de protocoles bilatéraux, puis de l’instrument meda.
Au cours des années 1990, l’ue a proposé de renégocier les accords en les
orientant vers un double objectif de libre-échange pour 2010 et d’augmentation
des aides financières. Mais les négociations et les ratifications des États
membres ont pris beaucoup de retard.
Sur le fond, le contenu des accords présente un caractère faiblement novateur,
qui contraste avec les progrès réalisés dans les relations de l’ue avec d’autres
groupes de pays tiers, en particulier ceux qui sont issus du monde
ex-communiste.
Cependant, les psem sont de très bons clients pour l’ue, qui réalise avec eux
l’un de ses excédents les plus importants. Les pays méditerranéens font avec
elle la majorité de leurs échanges et les augmenteraient s’ils en avaient les
moyens. Ils lui achètent la plus grande partie de leurs importations de produits
fabriqués. La balance des échanges agro-alimentaires est également favorable à
l’Europe. Une intensification des échanges se heurte au maintien de deux types
de protection : celle conservée par l’ue, qui concerne essentiellement les
produits agricoles et celle des psem, beaucoup plus élevée, qui isole leurs
petits marchés entre eux et par rapport à l’ue.
Depuis le début du fonctionnement du régime d’association, l’ue gère malaisément
des contradictions entre les règles de la pac et les besoins de ses partenaires
méditerranéens. Avec les aides communautaires, l’agriculture européenne
développe à grands frais de nouvelles filières qui veulent se protéger de la
concurrence des psem, qui ont les avantages du climat et du bas coût de la
main-d’œuvre. D’après ces derniers, une certaine forme de protectionnisme
communautaire s’est développée à leur détriment, qu’ils assimilent à une
distorsion de concurrence.
Chaque renouvellement des accords fournit l’occasion d’interminables
négociations au Conseil. Au nom du principe trade not aid, les États membres du
nord exigent de ceux du sud une ouverture plus grande du marché communautaire
aux produits agricoles des psem. Les pays méditerranéens s’insurgent contre des
concessions à faire aux dépens de leurs agricultures et préconisent une
augmentation des aides communautaires.
Chaque concession commerciale est âprement disputée, y compris par les États
membres du nord quand ils s’estiment visés : en 1996, la négociation de l’accord
ue-Maroc a été bloquée par les Pays-Bas, qui ne voulaient pas d’une
libéralisation des contingents de fleurs coupées. Quand il s’agit de tomates ou
d’agrumes, les réactions protectionnistes sont encore plus vives.
Or ces exportations sont vitales pour de nombreuses régions du Maghreb ou du
Proche-Orient, en raison des nombreux emplois qu’elles fournissent à une
population en forte croissance et de leur contribution au rééquilibrage de leur
balance commerciale. Faut-il favoriser les exportations de tomates marocaines,
qui fournissent du travail à une main-d’œuvre pléthorique, au lieu de développer
cette même activité de l’autre côté du détroit de Gibraltar aux frais de la pac
et en important des travailleurs marocains ? Puisqu’on a jusqu’à présent plutôt
opté pour la deuxième voie, qu’on ne regrette pas la croissance des risques
migratoires et des tensions ethniques qui auraient été évités si ces tomates
avaient été cultivées au Maroc ! La non-réciprocité de l’ouverture commerciale a
permis aux psem de maintenir des protections dépassées et nuisibles à leur
propre développement. Sous prétexte de favoriser la croissance industrielle, ont
été accordées des rentes de situation considérables à des intérêts particuliers,
locaux ou étrangers, qui ne veulent pas entendre parler de la libéralisation des
échanges, parce qu’elle développerait la concurrence. Les gouvernements
eux-mêmes sont parties prenantes, quand ils retirent des douanes une grande
partie de leurs ressources budgétaires (70% au Liban). Ces protections se
révèlent contraires à l’accroissement du niveau de vie et de l’emploi dans les
psem et doivent être prudemment, mais résolument démantelées.
Enfin, le commerce entre les psem représente actuellement moins de 6% de leurs
échanges. S’il est vrai que ces pays sont plus souvent concurrents que
complémentaires, cette situation résulte surtout de pratiques protectionnistes.
L’expérience d’autres groupes de pays a montré que ces échanges, initialement
marginaux, avaient en réalité un important potentiel de croissance et
profitaient à tous, au-delà de quelques déséquilibres temporaires. Le marché
isolé d'un psem n'est pas suffisant pour justifier un investissement
significatif, qui serait encouragé si les produits fabriqués dans un pays
bénéficiaient du libre accès aux autres.
Si l’Union européenne accorde à l’objectif affiché de libre-échange en 2010 sa
véritable importance, elle doit intensifier ses négociations commerciales avec
les psem, a fortiori si elle souhaite, comme elle l’a déclaré, faire adopter aux
psem une partie des règles du marché unique. Pour la majorité des experts, la
zone de libre-échange ue/psem n’est pas pour demain, faute de volonté politique
assez grande de part et d’autre. Comme elle conditionne les autres mesures de
rapprochement, on peut s’interroger sur le contenu concret d’une politique
euro-méditerranéenne à l’horizon 2010.
La situation serait moins préoccupante si les autres aspects
des relations nord-sud fonctionnaient bien. Mais le bilan de la coopération
financière n’est pas non plus positif : peu d’argent, très lentement consommé,
avec un impact qui n’apparaît pas assez clairement. L’enveloppe meda 2000-2006,
5,35 milliards d’euro, n’est pas une lourde charge pour l’ue en comparaison des
avantages obtenus. Elle représente 764M¤ d’engagements annuels, à comparer aux
34 milliards d’euro d’excédent commercial réalisé par l’ue.
Pour les pays bénéficiaires, l’allocation moyenne 1995-99 s’est élevée à
4¤/h/an, nettement au-dessous de phare (10¤), mais double de tacis (2 ¤/h/an).
La mise en oeuvre du programme d'aide meda, qui avait pris des retards
importants, est en voie d'amélioration. En 2001, la durée moyenne de réalisation
des projets s'est accélérée: 6 ans au lieu de 9 en 1999. Le programme, qui avait
aussi été critiqué dans son contenu (trop d'opérations étaient sélectionnées par
les pays bénéficiaires dans un contexte exclusivement national) sera désormais
encadré par des stratégies pluriannuelles, établies sur un modèle commun aux
pays meda.
Connues de longue date, les faiblesses de la coopération classique auraient dû
être contournées par le développement d’une coopération politique multilatérale
à haut niveau sur des thèmes nouveaux : droits de l’homme, lutte contre le
terrorisme. Initiée par la conférence de Barcelone en 1995, cette nouvelle
coopération euro-méditerranéenne a faiblement progressé.
En effet l’accent donné à la dimension politique n’est pas exempt de
difficultés. Comme en Turquie, il est clair que la coopération ne peut
s’intensifier sans des avancées de la démocratie, sujet sensible où les
divergences sont bien plus grandes que dans les négociations commerciales.
L’attention croissante de l’ue au respect des droits de l’homme est mal vue par
tous les gouvernements qui ont mesuré l’impact de cette ingérence dans les pays
d’Europe centrale et orientale. Seule la démocratie israélienne fonctionne
pleinement, mais la situation dans les Territoires met aussi l’État juif sous le
feu des critiques. Le Liban, qui voudrait bien progresser, en est empêché par
l’attitude de la Syrie. La situation des autres pays n’est pas satisfaisante et
n’évolue pas dans la bonne direction. Comme ils n’ont pas les mêmes perspectives
que les pays candidats, les gouvernements des psem ne sont pas disposés à
accepter cette ingérence.
De même, la lutte contre le terrorisme ne les intéresse pas tous au même point.
Personne ne souhaite mettre sur la place publique la coopération bilatérale
concrète qui existe déjà, qui permet des solutions au cas par cas et a été
intensifiée depuis les attentats du 11 septembre 2001. Au niveau multilatéral,
les discussions ne peuvent pas aller beaucoup plus loin que des engagements de
principe. Par ailleurs, le développement des négociations pose le problème de la
libre circulation des personnes. Là c’est au tour de l’ue d’être en position de
demandeur, en sollicitant des psem une participation à la lutte contre
l’immigration clandestine.
Enfin, le blocage du processus de paix au Proche-Orient a des effets négatifs
sur le développement de la coopération transméditerranéenne. Chaque fois qu’une
initiative est prise pour relancer la coopération, elle se heurte à des
préalables politiques. Soit les Arabes rejettent la présence des Israéliens,
soit ils exigent des prises de position politiques que les Européens refusent. A
terme, on peut se demander si l’évolution du conflit ne va pas paralyser
durablement tout effort. L’Europe peut-elle définir une politique conforme à ses
intérêts et s’imposer comme un partenaire respecté par les pays arabes les plus
influents ? Elle est déjà la principale source de revenus de l’autorité
palestinienne : elle paie beaucoup, mais pèse peu. En outre, ses intérêts
vont-ils entrer en conflit avec ceux des États-Unis ?
En dépit de discussions régulières, depuis le début des
années 1980, de politique méditerranéenne rénovée en processus de Barcelone, on
ne peut qu’observer une incapacité persistante à définir un avenir aux relations
euro-méditerranéennes qui ont pourtant pris avec le temps une dimension
communautaire croissante. Au lieu de rechercher quelques ajustements
inefficaces, ne faut-il pas entamer une réflexion d'ensemble sur les objectifs
mêmes de la stratégie actuelle et définir des champs de coopération concrets ?
Il n’existe pas en Europe de courant favorable à un renforcement des relations
avec les psem. Les pays d’Europe du Nord y sont indifférents : insensibles à
l’argument de la proximité géographique, ils considèrent les psem comme des pays
en développement comme les autres et ne voient pas de justification à leur
accorder un traitement préférentiel. Il y a naturellement plus de sensibilité en
Europe du Sud, mais pas de vision claire des actions à réaliser.
L’unité du bassin méditerranéen est devenue un lieu commun dénué de portée
pratique. Les ressemblances géographiques, climatiques et alimentaires n’ont pas
d’influence politique. Depuis la fin de la décolonisation, les pays d’Europe du
Sud se sont rapprochés de leurs voisins du Nord. Au contraire, les sociétés
musulmanes de la rive sud de la Méditerranée se sont montrées plus perméables
aux idéologies fondamentalistes. La condition féminine, qui avait encore, il y a
un demi-siècle, de nombreuses analogies, est aujourd’hui radicalement différente
de part et d’autre du bassin. Restées toutes deux patriarcales et
préindustrielles jusqu’au début des années 1960, les deux sociétés divergent et
sont aujourd’hui engagées sur des trajectoires de nature différente.
Les populations musulmanes résidant dans la Communauté sont au carrefour des
contrastes et des oppositions. Les fondamentalistes profitent de la liberté des
sociétés occidentales pour développer leur propagande en espérant orienter les
immigrés vers le refus d’intégration qui les tiendra à l’écart, sous leur
contrôle exclusif. Ils contribuent ainsi au développement de la xénophobie dans
les pays d’immigration ancienne ou nouvelle. Avec le développement du
terrorisme, les conditions sont réunies pour aggraver le clivage qui sépare les
deux rives du bassin et lui redonner la dimension conflictuelle oubliée depuis
le XIXe siècle.
Une des premières priorités de l’action communautaire doit être de se dégager de
cette ornière en prenant les mesures qui sont de la compétence de l’Europe pour
contribuer à renverser la tendance. C’est l’un des objectifs de la réflexion en
cours à Bruxelles concernant l’émergence de politiques de proximité, destinées à
développer des relations de voisinage intenses en dehors des perspectives de
l’adhésion. La communication du 11 mars 2003(6) a fait le
point des perspectives concernant la périphérie orientale et méridionale de
l’Union élargie, notamment les psem. L’objectif est de créer un cercle amical
(ring of friends) d’Etats, qui appliqueraient une bonne partie de l’acquis
communautaire, s’accorderaient avec l’Union sur des sujets sensibles comme la
gestion des frontières (immigration, droit d’asile, visas) et bénéficieraient
d’un accès accru au grand marché. Elle propose une coopération accrue dans les
domaines du développement durable, des grandes infrastructures et de la
recherche.
Bien que cette communication ait aussi pour objectif de dégager des
alternatives à l’adhésion, elle ne peut complètement exclure cette éventualité.
Dans le contexte de l’extension de l’espace méditerranéen de l’ue, en parallèle
avec l’adhésion de la Turquie, y aurait-il une place pour un psem qui remplirait
les critères de Copenhague ? Au contraire des pays du Caucase et de l’Asie
centrale, les psem ne participent ni à l’osce, ni à aucune organisation de
coopération paneuropéenne, ce qui semble les placer durablement à l’écart de
toute perspective d’intégration. Aucun pays de la rive sud n’a bénéficié d’un
engagement en faveur de l’adhésion. En 1985, l’imminence de l’entrée de
l’Espagne avait conduit le roi Hassan II à évoquer une candidature de son pays.
Il lui avait été répondu que le Maroc n’était pas un pays européen. La question
n’en reste pas moins posée.
La reconnaissance du droit à l’adhésion de la Turquie, pays en grande partie
asiatique et à population musulmane, crée un appel en direction des psem qui
entretiennent les relations les plus étroites avec l’Europe, notamment le Liban
ou des pays du Maghreb. Sur quelles bases refuserait-on à l’un des ces pays,
s’il remplit tous les critères, de se porter candidat ? Dans une Europe qui n’a
pas défini ses limites géographiques, on ne peut pas exclure que le précédent
turc leur soit un jour applicable
Jean-François Drevet (7) (à partir de L’Elargissement de l’Union européenne, jusqu’où ?, Editions L’Harmattan, Paris, 2001, 355p.)
Notes :
1. Mais ce dernier pays a constamment refusé d’établir des
relations préférentielles avec l’UE.
2. Par analogie à l’expression utilisée aux États-Unis pour
qualifier les pays de la zone caraïbe et parfois l’ensemble de l’Amérique
latine.
3. Pays du sud et de l’est méditerranéen, allant du Maroc à la
Turquie. Comme indiqué plus haut, la Libye n’a pas d’accord et Chypre, Malte et
la Turquie sont maintenant classées parmi les futurs États membres.
4. Fernandino Riccardi, Agence Europe, n°7713, 10 mai 2000.
5. Maroc, Algérie, Tunisie, Egypte, Liban, Syrie, Jordanie,
Israël. Initialement Chypre, la Turquie et Malte faisaient aussi partie de ce
groupe, dans lequel on a inclus depuis l’autorité palestinienne.
6. Wider Europe, Neighbourhood : a new framework for relations
with our Eastern and Southern neighbours (COM 2003) 104 final, 26p.
7. Fonctionnaire européen, Jean-François Drevet s’exprime ici à
titre personnel, ses propos n’engageant pas la Commission européenne.