Les pays européens sortent difficilement
du «chacun pour soi»
Maxime Tandonnet
Malgré une forte impulsion donnée par le sommet de Tampere (Finlande) en 1999, les quinze Etats-membres de l'Union européenne peinent à définir une politique commune face à l'immigration. L'impact électoral de cette question entraine un repli sur des stratégies nationales.
Les flux migratoires représentent un trait d’union entre la rive Sud de la Méditerranée et l’Europe occidentale. Le pourtour méditerranéen est en effet de loin la première région d’origine des immigrés vivant dans l’Union européenne : environ 60%, dont 72% des populations étrangères en France, originaires du Maroc, de Tunisie, d’Algérie et 63 % de ces dernières en Allemagne, en particulier de nationalité turque. Dans ce contexte, la politique migratoire appliquée en Europe occidentale joue un rôle important pour les équilibres politiques et diplomatiques de la région méditerranéenne dans son ensemble.
Or, la mise en place d’une politique globale de l’immigration
dans l’Europe des Quinze, grande ambition de l’Union européenne, se révèle à
l’expérience particulièrement difficile et chaotique. Les efforts accomplis en
Europe occidentale pour développer une politique commune de l’immigration
débouchent sur un constat globalement décevant, pour quatre raisons.
- La gestion collective des flux migratoires, notamment au moyen d’une frontière
extérieure commune, n’a pas atteint tous ses objectifs.
- Les outils institutionnels dont l’Europe s’est dotée pour parvenir à une
politique migratoire intégrée se caractérisent par leur complexité et leur lourdeur.
- Les tentatives pour poser les fondements d’une approche commune de
l’immigration butent en outre sur les ambitions opposées des partenaires européens.
- L’incapacité des Européens à s’entendre sur la mise en œuvre
d’une politique commune entraîne un retour à l’individualisme étatique,
marqué par une américanisation très sensible des politiques.
Schengen : un bilan mitigé
La notion de libre circulation des personnes est la source de l’idée
d’une politique commune de l’immigration. Le traité de Rome du 25 mars 1957
fait de la libre circulation des personnes, c’est-à-dire la possibilité de se
déplacer sur tout le territoire de l’Union sans faire l’objet d’un
contrôle d’identité lors du passage des frontières intérieures, entre les
Etats-membres, l’un des objectifs fondamentaux de la construction européenne.
Ce principe a été mis en œuvre dans le cadre de l’accord de Schengen de 1985
et de sa convention d’application de 1991 entrée en vigueur en 1995. D’abord
limitée à un petit nombre d’Etats décidés à établir un «laboratoire de la
libre circulation» – la France, l’Allemagne, le Benelux –,
l’expérience Schengen a été peu à peu étendue à l’ensemble des Etats de
l’Union, sauf le Royaume-Uni et l’Irlande.
La politique de Schengen comporte deux dimensions.
D’une part, elle se traduit par la suppression de tous les contrôles sur les
personnes aux frontières entre les Etats signataires (article 2 de la convention), avec
toutefois la possibilité de les rétablir en cas «de menace pour l’ordre public et
la sécurité nationale».
D’autre part, pour éviter que la levée des contrôles exerce un effet défavorable
en matière de sécurité et de maîtrise des flux migratoires, les Etats mettent en
œuvre certaines «mesures compensatoires» : ils se dotent de règles communes en
matière de contrôle de la frontière extérieure – entre l’espace de libre
circulation et le reste du monde –, d’une politique commune des visas et
d’outils de coopération policière, comme le célèbre «système d’information
Schengen», fichier informatique commun des personnes non autorisées à entrer dans
l’un des Etats.
La politique de Schengen a fait l’objet de nombreuses critiques sur
le thème de «l’Europe forteresse». Beaucoup y ont vu la manifestation d’une
volonté de mettre en place un cordon sanitaire entre l’Europe occidentale et le
reste du monde, notamment la rive Sud de la Méditerranée. La frontière extérieure
européenne a été érigée en un symbole de repli et d’isolationnisme, destiné à
protéger «l’identité européenne» contre le métissage de la société(1).
Pourtant, cette approche de la politique Schengen peut paraître largement excessive et le
mythe de l’Europe forteresse bien éloigné de la réalité. L’Union européenne
accueille officiellement chaque année environ 700 000 migrants au titre du travail, du
regroupement familial ou des études, dont environ la moitié en provenance des pays du
pourtour méditerranéen. Plus de 10 millions de visas sont délivrés chaque année pour
entrer et circuler dans l’espace Schengen. Depuis 1998, le nombre des «visas
Schengen» accordés aux Algériens a doublé.
En outre, si la frontière extérieure Schengen visait à améliorer les conditions de
lutte contre l’immigration irrégulière, l’objectif est loin d’avoir été
atteint. Ce phénomène est en augmentation constante. Le nombre des «clandestins»
augmenterait d’environ 500.000 chaque année selon les estimations de la Commission
européenne. Les failles de cette frontière extérieure sont bien identifiées, situées
notamment sur la rive Nord de la Méditerranée : côtes maritimes de la Grèce, de
l’Italie ou de l’Espagne. En fait tout laisse penser que la suppression des
contrôles aux frontières intérieures, en l’absence d’une frontière
extérieure fiable, a exercé un effet d’appel d’air important sur
l’immigration irrégulière qui s’en est trouvée ainsi facilitée, comme a pu
l’illustrer l’«affaire de Sangatte».
L’élargissement de l’Union européenne aux pays d’Europe centrale et
orientale doit se traduire par un déplacement vers l’est de la frontière
extérieure européenne, qui préoccupe fortement les Etats-membres de l’Union,
sceptiques quant à la capacité des nouveaux adhérents à assumer correctement la charge
de cette responsabilité.
Des institutions européennes peu adaptées
La libre circulation a rendu nécessaire une politique commune en matière
d’asile et d’immigration en suscitant une solidarité de fait entre les
Etats-membres face à ces phénomènes : tout migrant qui entre dans un Etat de
l’espace Schengen a libre accès à l’ensemble du territoire commun, donc au
territoire de chacun des Etats concernés.
Ainsi, le traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997 marque une étape importante dans la
voie d’une politique européenne de l’immigration. L’asile et
l’immigration deviennent des compétences de l’Union européenne, intégrées
dans le traité de Rome, socle de la construction européenne, au même titre que le
marché intérieur, la concurrence, l’agriculture, l’environnement etc.
L’objectif de cette «communautarisation» est de mettre en place une législation
commune - règlements et directives - élaborée par la Commission européenne et adoptée
par le Conseil des ministres de l’Union européenne dans sa formation «justice et
affaires intérieures». Les Etats sont désormais contraints d’appliquer ces lois
européennes sous peine de sanctions de la Cour de Justice des Communautés
européennes.L’approche retenue par le traité d’Amsterdam se voulait
pragmatique et progressive, tenant compte de la sensibilité de ces thèmes sur le plan
des souverainetés nationales. Le nouveau traité prévoit ainsi une période transitoire
destinée à sauvegarder, provisoirement, les compétences des Etats. Pendant cinq ans à
compter de l’entrée en vigueur du traité – c’est-à-dire jusqu’au
1er mai 2004 –, les nouvelles lois européennes doivent être adoptées à
l’unanimité, chaque Etat membre bénéficiant ainsi d’un droit de veto. Dans
ces conditions, les souverainetés nationales sont préservées : nulle loi européenne ne
peut être imposée à un Etat contre sa volonté. De même, le Parlement européen ne
dispose, pendant cette période, d’aucun pouvoir législatif, n’exerçant
qu’un rôle consultatif.
Pourtant, le dispositif comporte de nombreuses lacunes qui compromettent
sa réussite.
Il instaure un système à géométrie variable qui limite la portée de
l’harmonisation législative dans l’Union européenne : le Danemark a obtenu de
rester en dehors de la politique européenne de l’immigration ; quant au Royaume-Uni
et à l’Irlande, ils n’y participent qu’à la carte, en fonction de leurs
intérêts nationaux…
Mais surtout, les conditions de sortie du système de décision à l’unanimité et de
passage à la majorité qualifiée, étape décisive puisque marquant le véritable
transfert de souveraineté des Etats vers l’Union européenne, définies par le
traité de Nice, sont assorties d'un dispositif d'une extraordinaire complexité, fruit de
compromis alambiqués, qui scindent en plusieurs morceaux l’asile et
l’immigration.
Ainsi, pour les sujets relatifs à l'asile, le passage à la majorité qualifiée doit
intervenir dès l'entrée en vigueur du nouveau traité issu du Conseil européen de Nice.
Cependant, à la demande de l'Allemagne, la mise en œuvre de cette réforme – le
passage à la majorité qualifiée– est soumise à l’adoption au préalable
d’«une législation communautaire définissant les règles communes et les principes
essentiels». La mise en place de l'outil de décision – la majorité qualifiée
– est ainsi, par le plus grand des paradoxes, subordonnée à l'obtention du
résultat, la législation communautaire…
Par ailleurs, les gouvernements prennent l'engagement politique, sous la
forme d'un «protocole» annexe au traité de Nice, de passer à la majorité qualifiée
pour les autres sujets relatifs à l'immigration, dans les délais prévus par Amsterdam,
mais avec des nuances : dès le 1er mai 2004 pour l'immigration irrégulière ;
«aussitôt que possible» après le 1er mai pour le reste, c'est-à-dire l’entrée
et le séjour des étrangers.
Cet émiettement de l’ensemble asile et immigration dans le nouveau traité paraît
extrêmement pénalisant pour l’avenir des politiques. La matière est scindée en de
multiples sous-ensembles qui feront chacun l’objet de procédures de décision
différentes. Un tel dispositif semble peu compatible avec une quelconque vision
stratégique, globale, de la politique européenne d’asile et d’immigration. Il
aboutit à son démantèlement à peu près complet.
Le dispositif issu des traités d’Amsterdam et de Nice, par son extraordinaire
complexité, semble refléter un scepticisme général sur l’avenir de la politique
européenne d’asile et d’immigration, ou pire, donne parfois le sentiment
d’avoir été conçu pour échouer…
Les difficultés de la politique européenne d’asile et d’immigration
Une fois les nouvelles institutions mises en place, l’Union européenne a tenté de s’entendre sur un programme politique commun concernant l’asile et l’immigration. Le Conseil européen de Tampéré a réuni, les 15 et 16 octobre 1999, les chefs d'Etat et de gouvernement des Quinze dans cet objectif.
Les «conclusions de Tampéré» se présentent ainsi comme le fondement
d’un projet politique européen, reposant sur quatre propositions.
La première, tout à fait essentielle et novatrice, est la prise en compte de la
situation des pays d'origine dans la politique d'immigration. «L'Union européenne a
besoin d'une approche globale des migrations qui aborde les aspects politiques, les droits
de l'homme et les questions de développement dans les pays et les régions d'origine et
de transit».
La seconde est la priorité absolue donnée à l'intégration des étrangers qui ont
choisi de vivre et de travailler en Europe.«L'Union européenne doit assurer un
traitement équitable aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement sur le
territoire des Etats membres…Le statut juridique des ressortissants de pays tiers
devrait être rapproché de celui des ressortissants des Etats membres. Le Conseil
européen fait sien l'objectif d'offrir aux ressortissants de pays tiers résidant
légalement dans l'Union la possibilité d'obtenir la nationalité de l'Etat membre dans
lequel ils résident».
La troisième concerne la «gestion des flux migratoires». Le Conseil européen de
Tampéré, de fait, met surtout l’accent sur la lutte contre les filières
d'immigration clandestine. «Le Conseil européen souligne qu'il est nécessaire
d'assurer, à toutes les étapes, une gestion plus efficace des flux migratoires… Il
est déterminé à combattre à sa source l'immigration clandestine, notamment en
s'attaquant à ceux qui se livrent à la traite des êtres humains. Il demande qu'il y ait
une coopération plus étroite entre les services de contrôle aux frontières des Etats
membres (…)».
Le quatrième consacre l'asile comme un droit sacré et intouchable, fondé sur la
Convention de Genève. «Le Conseil européen réaffirme l'importance que l'Union et les
Etats membres attachent au respect absolu du droit d'asile».
Le Conseil européen de Tampéré a donc débouché sur un succès
encourageant. Les Etats-membres ont réussi à s’entendre sur quelques orientations
communes qui devaient constituer le fondement de la politique européenne de
l’immigration. La force des Conclusions de Tampéré tient à leur caractère
général, indiquant aux Etats-membres quelques principes tout en préservant leur
liberté de manœuvre dans la manière de les mettre en œuvre. Cette approche
politique a été cependant gravement compromise par les évolutions qui ont suivi.
La Commission européenne, chargée de préparer et de présenter les projets de lois
européens, a une part de responsabilité dans les difficultés rencontrées. La mise en
œuvre des conclusions de Tampéré a donné lieu à une dérive dogmatique qui a eu
pour effet de déconnecter la politique européenne de l’immigration des réalités
concrètes auxquelles les Etats et les opinions publiques sont confrontés. La Commission,
animée par la volonté d’affirmer son autorité et la compétence de l’Europe
dans ce secteur, présente des projets de directives ultra-détaillés, lourds et
complexes, visant à uniformiser les lois sur l’immigration, sans tenir compte des
particularités nationales. Or les Etats demeurent pour des raisons historiques,
constitutionnelles ou pour des motifs d’intérêt national, attachés à leurs
traditions en matière d’asile et d’immigration. De facto, aucun d’entre
eux n’accepte la moindre remise en cause, même ponctuelle, de sa politique en la
matière, pour se conformer aux propositions de la Commission.
Les désaccords entre les partenaires européens – Commission et Etats-membres –
dominent la politique européenne d’asile et d’immigration depuis
l’adoption des conclusions de Tampéré et compromettent tout progrès des travaux
communautaires. Ainsi l’Allemagne s’oppose à un projet de loi européen sur le
regroupement familial qui aurait pour effet d’assouplir son régime et se traduirait,
selon elle, par l’arrivée sur son sol de plusieurs milliers de migrants, en
particulier de nationalité turque. De même, en matière d’accueil des demandeurs
d’asile, les Etats-membres ont des systèmes très différents auxquels ils refusent
de renoncer au profit d’une uniformisation. Les Allemands s’opposent à toute
remise en cause de leur système qui restreint la liberté de circulation des demandeurs
d’asile et leur impose un lieu de résidence obligatoire. La France ne saurait
accepter de remettre en cause les grands équilibres de sa loi sur les étrangers
–l’ordonnance du 2 novembre 1945 – modifiée à quarante reprises par les
réformes successives, résultat de plusieurs décennies d’ajustements et de
compromis délicats entre des exigences contradictoires, ni les liens historiques qui
l’unissent à certains Etats, en particulier l’Algérie, et se traduisent par
des traités spécifiques en matière d’immigration.
La politique européenne de l’immigration est aujourd’hui
marquée par un paradoxe. Les Quinze, à travers les traités d’Amsterdam et de Nice,
se sont doté d’institutions nouvelles, sophistiquées et exagérément complexes,
destinées à l’élaboration d’une législation communautaire. Cependant, les
négociations à Bruxelles sont totalement accaparées par la seule défense des
intérêts nationaux, chacun cherchant à préserver sa loi sur les étrangers en
utilisant son droit de veto. La Commission de son côté adopte une attitude inverse.
Chargée de préparer les projets de lois, elle ne tient guère compte des différences
nationales et, pour affirmer son pouvoir, met en avant des textes particulièrement
technocratiques, tournés vers une uniformisation qui se heurte de plein fouet aux
particularités nationales.
Non seulement les Etats s’opposent, dans la négociation européenne, à toute
décision contraire à leur loi nationale, attitude aisément explicable par la
sensibilité politique de ces sujets, mais en outre ils ne semblent tenir aucun compte,
pour l’avenir, des orientations politiques qu’ils ont définies d’un commun
accord à Tampéré, ce qui peut sembler beaucoup plus préoccupant pour l’avenir. On
assiste dès lors à un foisonnement de lois nationales – en Allemagne, au
Royaume-Uni, en Espagne, en Italie, au Danemark, en Autriche, aux Pays-Bas – sans
aucune cohérence, dans le plus grand désordre. Alors que le traité d'Amsterdam vient de
communautariser les politiques d'asile et d'immigration, et donc d'opérer un transfert de
responsabilité vers l'Europe, la plupart des Etats se tournent au contraire vers des
solutions nationales, pour faire face aux défis migratoires, mais en dehors de toute
concertation et de tout souci d’harmonie.
L’application de la majorité qualifiée, dans les conditions confuses prévues par
le traité de Nice, ne suffira probablement pas à déverrouiller le système, sachant que
les Etats s’opposeront par tous les moyens, y compris en invoquant le compromis de
Luxembourg(2), à des décisions jugées contraires à leurs
intérêts essentiels dans ce domaine.
En revanche, même en l’absence de cette législation communautaire, rien ne devrait
empêcher les grands Etats les plus concernés par l’immigration de s’entendre
sur quelques orientations communes et de s’y tenir dans le cadre de leurs propres
législations nationales. Or, même cette approche pragmatique et de bon sens, qui a
inspiré Tampéré dans un esprit de solidarité européenne, se révèle à
l’expérience infructueuse, pour des raisons qui n’ont rien de formel ou
d’institutionnel, mais qui touchent à des sujets de fond.
Un retour à des solutions nationales marqué par l’américanisation des politiques
L’immigration s’affirme de plus en plus comme un enjeu clé pour
l’avenir de l’Europe. D’une part, l’Union fait face à une
augmentation massive de l’immigration irrégulière, c’est-à-dire non choisie,
non voulue, non préparée, qui nourrit ainsi l’exclusion et les courants xénophobes
dans toute l’Europe. Mais d’autre part, plusieurs Etats, notamment
l’Allemagne, le Royaume-Uni et l’Autriche, voient désormais dans une
immigration sélective, qualitative, une ressource économique et une issue possible au
déclin démographique.
Ces Etats souhaitent donc tout à la fois renforcer le contrôle de l’immigration et
accueillir de nouveaux migrants, triés sur le volet. Leur objectif est de développer une
migration volontariste, ouverte aux élites du tiers monde, tout en restreignant les
formes subies de l’immigration : regroupement familial, clandestinité et asile, deux
phénomènes qui sont liés de facto puisque beaucoup d’étrangers en situation
irrégulière présentent une demande d’asile, même si leur situation est sans
rapport avec celle de victimes de persécutions.
Ces nouvelles politiques nationales ont peu de rapports avec les objectifs de Tampéré.
L’aide aux «pays sources», dans le cadre d’une «approche
globale» de l’immigration constituait en effet l’un des principes essentiels de
Tampéré, son apport le plus novateur, sachant qu’à terme le développement
économique, la lutte contre la misère et la démocratisation des Etats peuvent seuls
permettre de stabiliser les populations des pays d’origine. La rive Sud de la
Méditerranée se présentait comme la zone cible de cette politique dite de
«codéveloppement», définie par Tampéré, le rattrapage des pays du Maghreb et leur
entrée à long terme dans une vaste zone de libre échange avec l’Union européenne
constitutant à l’évidence l’une des clés de l’avenir de l’Union
européenne en matière d’immigration. Celle-ci, à la suite de Tampéré, a
d’ailleurs amorcé quelques initiatives en ce sens, adoptant notamment un «plan
d’action» pour le Maroc, malheureusement dépourvu de moyens significatifs.
Or, les nouvelles politiques européennes s’éloignent à grands pas de l’esprit
de Tampéré. Elles font totalement l’impasse sur la prise en compte du
développement des pays sources. Mais surtout elles se fondent sur un objectif
d’appel aux élites du tiers monde, sans la moindre considération pour l’impact
de «l’exode des cerveaux» sur le développement des Etats d’origine.
D’ores et déjà, les pays riches s'arrachent les informaticiens indiens ou chinois,
les médecins, infirmières, ingénieurs originaires du Moyen-Orient et du continent
africain. Les nouveaux choix de l’Europe ne peuvent qu’aggraver le pillage des
forces vives et des ressources intellectuelles du Sud, notamment des pays sources du
pourtour méditerranéen, vivier traditionnel des économies européennes, et contribuer
ainsi, en toute bonne conscience, à l'aggravation des inégalités planétaires, à la
paupérisation et à l’instabilité de certaines régions.
En revanche, les nouvelles politiques européennes sont largement
calquées sur un modèle élitiste américain.
Plus de 110 000 personnes sont autorisées chaque année à venir s'établir aux
Etats-Unis dans le cadre d’une immigration sélective fondée sur plusieurs
catégories préférentielles : «travailleurs prioritaires» c'est-à-dire hauts
responsables du secteur privé, cadres supérieurs, universitaires (40 000) ; travailleurs
hautement qualifiés (40 000) ; «travailleurs qualifiés» (30 000) ; immigrants
spéciaux tels que les artistes (10 000) ; créateurs d'emploi apportant un capital de 500
000 à un million de dollars (10 000). En parallèle, les Etats-Unis soumettent à des
quotas le regroupement familial et l’asile, et appliquent une politique sévère en
matière de répression de l’immigration irrégulière.
Les nouvelles politiques européennes, tournant le dos à l’esprit de
Tampéré, sont clairement inspirées de ce dispositif.
Ainsi, la loi allemande adoptée en mars 2002 facilite le recrutement à l’étranger
de personnes hautement qualifiées. Les informaticiens bénéficieront de la sorte, dès
leur arrivée, d’un titre de séjour de longue durée. En revanche, des restrictions
sont apportées au regroupement familial, et les outils de lutte contre l’immigration
illégale sont renforcés. De même, la loi autrichienne qui entrera en vigueur le 1er
janvier 2003 crée une nouvelle catégorie de migrants, les «travailleurs clés»,
sélectionnés dans le domaine des technologies de pointe. Le Livre blanc sur
l’immigration présenté en février 2002 par David Blunkett, ministre de
l’Intérieur britannique, annonçant les orientations d’une nouvelle loi
britannique sur l’immigration est également pensé sur une ligne proche du système
américain. Ainsi, le Royaume-Uni met en place un système d’accueil de travailleurs
qualifiés fondé sur plusieurs catégories. En contrepartie, il renforce les sanctions
contre les travailleurs illégaux, met en place des centres de renvoi, crée des cartes
d’identité pour les demandeurs d’asile.
Les événements du 11 septembre 2001 ont eu un impact important sur les politiques migratoires aux Etats-Unis et en Europe. Les Américains ont opéré un amalgame entre l’anti-terrorisme et la lutte contre l’immigration clandestine : le Patriot Act de décembre 2001 comporte des mesures restrictives en matière de visas et renforce les outils informatiques de contrôle des migrants. Les Européens ont évité de lier explicitement les deux phénomènes mais, sous la pression des opinions publiques, un durcissement des politiques de maîtrise des flux migratoires a de toute évidence suivi l’aggravation de la menace terroriste. Ainsi, les travaux de la Commission européenne se sont réorientés en priorité vers la lutte contre l’immigration clandestine qui a donné lieu à l’adoption d’un plan d’action en mars 2002, prévoyant notamment la mise en place d’une base de données informatiques des visas délivrés.
Entre la philosophie de Tampéré et la conception américaine de la
politique de l’immigration, la différence est considérable. Tampéré proposait une
approche européenne globale de la politique d’immigration, ouverte sur le Sud,
prenant en compte la situation des pays sources et considérant l’aide au
développement comme l’outil essentiel de la maîtrise des flux. La vision
américaine est centrée sur les seuls intérêts du pays d’accueil, la politique
migratoire ne visant qu’à attirer un maximum de salariés hautement formés et
qualifiés sans tenir compte des conséquences de ce mouvement pour les pays
d’origine.
En s’alignant dans le désordre sur la ligne américaine plutôt que sur
l’approche originale définie à Tampéré, les Européens privilégient ainsi une
ligne qui correspond aux valeurs dominantes et sert leurs intérêts économiques à court
terme. Cependant, ils renoncent à une dimension de la politique migratoire vitale pour
l’équilibre à long terme de la société internationale et qui devrait être au
cœur du message européen : la solidarité Nord-Sud.
Maxime Tandonnet est haut fonctionnaire au ministère de l’Intérieur.
Notes :
1. Andrea Rea, Immigration et racisme en Europe, Editions Complexe, 1997.
2. Compromis intervenu en janvier 1967 par lequel était reconnue, dans des termes
cependant ambigus, la possibilité pour un Etat-membre de s’opposer à une décision
prise à la majorité qualifiée s’il estimait que l’un de ses intérêts vitaux
était en jeu.